灵帝成年后，设置西园供自己享乐，灵帝将卖官所得收入用于西园的建设。中常侍吕谏：“天财都是陛的，何必还分公和私？”灵帝不听。卖官的政策一直持续到灵帝逝世。

中平五年（188年），灵帝接受太常刘焉的建议，重置州牧，史称“废史立牧”。以刘焉为益州牧、黄琬为豫州牧；同年又以宗正刘虞为幽州牧。其结果是造成了各地割据军阀的形成，包括刘焉在内的州牧上任后基本就不再受朝廷的控制。

中平五年（188年）八

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